有關環境法典編纂的議題被推至臺前。2023年全國兩會期間，全國人大代表、農工黨中央副主席、中國法學會副會長呂忠梅領銜向大會提交《關於將環境法典編纂列入十四屆全國人大常委會立法規劃的議案》®️，認為啟動環境法典編纂條件已經成熟🌰🩸，建議加速推進編纂工作。作為一名長期研究並參與多項生態環境立法的學者👩🏿‍🏫，呂忠梅從2003年先後履職全國人大代表、全國政協委員，20多年間執著推動著生態環境法治建設👩🏼‍🔬。這一次，她又以第十四屆全國人大代表的新身份提出環境法典編纂的詳實建議🍄，並同時提出了環境法典框架草案（專家意見稿）🤲🏿，呼籲全國人大常委會提速立法🎇。

據她觀察，面對“生態環境保護任務依然艱巨”的嚴峻挑戰👨🏿‍✈️，生態環境立法存在的缺乏系統性、整體性🦥🤹‍♂️、協同性、時效性問題日益凸顯，“中國迫切需要構築全面保護生態環境要素🫃🏿、空間🧘、功能、服務等所構成的生態系統的生態環境保護法律體系。”

“目前來看🚶‍♂️‍➡️，實務界與理論界在啟動環境法典編纂問題上已經達成共識，高度贊同迅速啟動環境法典編纂工作🫦。”呂忠梅為此建議，將環境法典編纂納入第十四屆全國人大常委會立法規劃🐣，並啟動環境法典編纂相關工作。

啟動環境法典編纂的條件已經成熟

黨的十八大將生態文明建設上升到“五位一體”總體戰略布局🎅🏿，二十大報告明確提出“人與自然和諧共生的現代化”是全面實現中華民族偉大復興的內在要求👉。習近平生態文明思想和習近平法治思想為環境法典編纂提供了政治基礎。在習近平總書記的謀劃和推動下🙎🏻，2018年憲法修正案將“生態文明”寫入憲法並修改相關規定，已經形成由“國家目標”“國家任務”“國家職責”共同組成的“環境憲法”規定，為環境法典編纂提供了根本法依據。

目前，我國已經製定的33部生態環境保護相關法律、100多部行政法規、600多部規章、1200多部環境標準🏢，基本涵蓋了生態環境保護的各個領域⏩，為環境法典編纂提出的良好的單行法基礎。

前述議案指出，根據習近平總書記在中央全面依法治國會議上的重要講話精神🤜，2021年全國人大常委會將環境法典編纂研究納入年度立法計劃，並專門委托國家高端智庫開展了環境法典編纂研究工作；2022年，全國人大常委會工作報告也對開展法典編纂進行了部署。

呂忠梅介紹，中國法學會環境資源法學研究會自2017年起設立了“環境法典編纂研究”大型課題，組織全國環境法學者對環境法典編纂展開全面研究，已形成《生態環境法典專家建議稿（草案）》，為環境法典編纂提供了理論與立法技術基礎🏩。

“啟動環境法典編纂的條件已經成熟🙎🏻‍♀️♣︎。”基於此🏋🏽，呂忠梅建議將環境法典編纂納入第十四屆全國人大常委會立法工作規劃🏚，並成立專門工作機構，啟動環境法典編纂工作。

在呂忠梅看來🎆，面對“生態環境保護任務依然艱巨”的嚴峻挑戰，生態環境立法存在的缺乏系統性、整體性🐢、協同性、時效性問題日益凸顯🧔🏼，主要表現為🤹🏿：在立法理念上，缺乏“站在人與自然和諧共生高度謀劃發展”的整體性，現行生態環境立法內部的系統性🐅、整體性出現了較多問題。在立法模式上🧝🏻🧛🏼，缺乏“綠水青山就是金山銀山”的系統性🧛🏽，目前生態環境立法分屬於中國特色社會主義法律體系中的行政法和經濟法兩個法律部門，不同法律部門秉持不同的立法宗旨🧑🏼‍🚀、立法原則導致法律不管用、不好用👨🏿‍🦱8️⃣、不能用現象並存。在法律製度設計上🧚🏽，缺乏“山水林田湖草沙一體化保護和系統治理”協同性，大氣、水、土壤、環境噪聲、固體廢物等立法與《環境保護法》的重復率達30—60%；土地、水🙍🏿‍♀️、森林、草原、礦產資源👩🏽🏃‍♂️‍➡️、漁業、海洋、可再生能源等資源利益類立法與《環境保護法》的相關製度基本沒有聯系。在法律製度供給上，缺乏“統籌產業結構調整🙅🏿‍♂️、汙染治理、生態保護、應對氣候變化”的實效性，相關立法分別建立監管體製和執法體系，不能為環境執法和司法提供統一的執行依據。在參與製定國際環境治理規則方面，缺乏“統籌國內法治與涉外法治”的自覺性👏🏽，各項公約⏲、條約的實施機構分散在多個部門🦸🏼‍♀️，國際公約的國內立法的轉化適用既無統籌機製、也無明確考慮⛹️‍♂️🌗，我國在一些環境公約或聯合國重要的環境保護文件談判過程中，局面較為被動🧝🏼。美西方國家動輒以環境保護為借口對中國進行無端指責、發起製裁。

“中國迫切需要提高環境立法的系統性𓀙👀、整體性，構築全面保護生態環境要素、空間、功能、服務等所構成的生態系統的生態環境保護法律體系。”呂忠梅認為⛈，通過啟動法典編纂，將“人與自然和諧共生”的絕大部分規則納入一部法律之中，增強生態環境立法的體系性，為生態環境執法提供統一的法律依據，是推進美麗中國建設，以法治思維與法治方法推進實現中國式現代化的迫切需求🛥。

采取“適度法典化”模式、“雙法源”形式立法

習近平總書記在中央全面依法治國工作會議上明確提出了“要總結編纂民法典的經驗，適時推動條件成熟的立法領域法典編纂工作”的要求。中國法學會環境資源法學研究會組織全國200多名學者🙆🏼‍♀️🧓🏽，對環境法典編纂基礎理論🐿、外國環境法典編纂借鑒、中國環境法典編纂技術等方面展開了系統研究🤢。經過五年的努力，現已完成11個國家的環境法典翻譯、五本學術專著，60多篇專題研究論文以及《生態環境法典專家建議稿（草案）》。目前還在繼續組織力量☀️，進行更為深入🧑🏼‍🍳、細致的研究。

此次🥷🏻，呂忠梅在向大會提交議案的同時🙏🏿，也以附件形式提交了環境法典框架草案（專家建議稿），提出了環境法典編纂的具體方案。

在法案基本構想上👵🏿，呂忠梅建議借助法典編纂技術方法，將環境法律體系中的共通性內容抽象出來作為統攝全局的總則規範，將特殊性內容放入分則部分予以規定，形成“總則——汙染控製——自然生態保護——綠色低碳發展——生態環境責任”五編體系。

比如，總則明確法典的基本宗旨🧑🏽‍💻、基本原則🏄🏿‍♂️、生態環境治理體系和基本法律製度；汙染控製、自然生態保護🪼⇒、綠色低碳發展三編根據“可持續發展”基本邏輯🛷，按照健康生存為本🍥、生態保護優先、保障綠色發展順序展開；生態環境責任編以建立生態損害擔責製度和機製為目標，建立生態環境權益保障法律製度體系。

與此同時，根據中國生態文明體製改革繼續深化的國情以及環境立法以監管為主的特征❕🧸，建議采取“適度法典化”模式，“保持環境法典一定程度的開放性與動態性。”

此外，鑒於生態環境立法涉及多個法律部門，一些重要法律還在研究製定過程中，法典宜采用“雙法源”形式🏇，“即以環境法典方式將國家戰略法律化，形成具有基礎涵蓋力與綜合協調力的框架體系🌀🚶🏻‍♂️‍➡️，同時保留一部分單行法用以規範處於復雜🤼‍♀️、變動狀態的局部領域⛎，補充😼、完善和細化環境法典，減少法典封閉僵化弊端☆。”

呂忠梅說👩‍🏫，在第十三屆全國人大常委會已將環境法典編纂研究納入“前瞻性儲備”類立法項目的前提下，根據黨的二十大報告“站在人與自然和諧共生的高度謀劃發展”的重要部署👩🏽‍✈️，加快“統籌立改廢釋纂”的步伐，建議將環境法典編纂納入第十四屆全國人大常委會立法規劃👨‍👧‍👦，並啟動環境法典編纂相關工作。

具體而言👩🏿‍🦳，建議成立由全國人大法工委牽頭🙅🏼、最高人民法院、最高人民檢察院、生態環境部等相關部委和中國法學會參與的環境法典編纂工作專班，開展環境法典編纂工作👩🏽‍🚒。2023年，委托相關部委、研究機構研究提出法典編纂技術路徑和方案🙅🏿‍♀️，供立法機關參考🤍。同時，以中國法學會環境資源法學研究會提出的《生態環境法典專家建議稿（草案）》為基礎，進一步完善法典草案，爭取提交本屆全國人大常委會審議。