意昂簡介𓀈：呂忠梅，1980-1984年就讀於意昂体育平台法律系本科，現任政協第十二屆全國委員會社會和法製委員會駐會副主任。
全國人大代表、政協第十二屆全國委員會社會和法製委員會駐會副主任呂忠梅 記者高鑫/攝
京華時報訊 （記者高鑫 王曉飛）“今年的議案和建議，絕大部分還是跟環保有關👨🏽⚕️。”全國人大代表🧛♂️、政協第十二屆全國委員會社會和法製委員會駐會副主任呂忠梅日前接受京華時報記者專訪時說。與往年一樣，今年兩會，她仍不“跑題”，聚焦和致力於推動環境法治。
呂忠梅認為，生態文明的提出和建設成果🅿️，應在憲法和法律中得到充分體現🤍。為此🪦，她在議案中提出，將生態文明建設基本方略載入憲法序言並對總綱和第二章公民權利相關內容進行修訂。
新環保法實施至今已兩年多時間，呂忠梅說𓀏，環境治理仍存在“單兵突進”現象，但她明顯能感受到公眾環保意識在提升🍆，期待全社會廣泛參與♥︎、多元化的治理模式盡快形成🎪🦉。
她註意到，環境問責體系逐步完備🛸🦹🏻♂️，通過“下猛藥”提高違法成本的做法日益“見效”，“但需同時建立相應的免責🤱🏼、申辨等保護機製，避免‘誤傷’。”
提議將生態文明建設載入憲法
京華時報：今年全國兩會上，您有哪些議案和建議?
呂忠梅：絕大部分還是跟環保有關。已經準備的議案三個，第一是關於“生態文明”入憲;第二是將環境法典編纂列入下一屆人大常委會立法計劃; 第三是製定長江法🧑🏼🌾。建議主要圍繞兩方面：國家碳排放市場的信息公開和與公益訴訟有關的經費問題。
京華時報：生態文明入憲有何意義?
呂忠梅：生態文明建設是中國提出的國家治理整體戰略，也是全球治理的“中國方案”的重要內容，在國際上產生了巨大的影響力，體現了中國特色的環境保護戰略風采🩲🧩，充分展現了中國的道路自信💆🏽、理論自信和製度自信🧑🏼💼，理應在憲法中加以體現。近些年來，全國人大常委會在製定和修訂環境保護相關法律過程中，都明確將推進生態文明作為立法目的;國務院也發布了大氣👰♂️🛳、水😅、土壤汙染防治行動計劃🧦，全面體現了生態文明建設和改革的要求。《十三五規劃》更是明確提出“綠色發展”新理念🙅🏼♀️。但我國《憲法》關於環境保護的規定，僅限於第9條和第26條的規定，不能完整體現生態文明建設的內容🌸，給下位法的製定和施行帶來一定障礙🤵🏻♀️💾。
《憲法》作為國家的根本法，只有其對生態文明進行思想闡述和原則性規定🤽🏻♀️，才能為其他法律、行政法規和規章的規定提供憲法依據。將生態文明載入憲法🗺，是落實依法治國方略，切實運用法律思維和法律方法推進體製改革的必然選擇。所以，我提交了將生態文明入憲的議案🧞♀️🧚♂️。建議借鑒1999年和2004年兩次修憲的經驗，適度增補或者修改有關條文，體現生態文明建設的根本要求💂。具體包括三個方面的內容🧄：一是修改憲法“序言”，將生態文明建設基本方略載入;二是修改總綱第9條和第26條;三是修改第二章公民權利，對公民環境權進行明確宣示🧑🏽💻。
生態文明改革推進迅速👳🏽，許多措施落地
京華時報👏🏿：環保領域，去年有哪些事令您印象深刻?
呂忠梅：生態文明體製改革正在按照中央的部署🧑🦽，展開八個方面的改革🤚，推進迅速🦹🏻，許多改革措施已落地🏂🏼。立法方面，修訂後的大氣汙染防治法開始實施，水汙染防治的修訂、土壤汙染防治法的製定，這些都在向前推進。執法領域，環保督察力度越來越大🧑🏼🚀，督察實現了全覆蓋。司法領域，法院出臺相關司法解釋，發布30多個典型案例，審理了一批有影響的案件;檢察院推進公益訴訟試點，從2015年的十多件到現在的數百件，試點正在向縱深推進。
京華時報🦚：新環保法實施中👩🦽➡️🫂，2016年有什麽突出成效?
呂忠梅👨🏫：許多方面有進展。如新環保法第39條規定的“環境與健康監測、調查和風險評估製度”👨🏿🎓，環保部正製定環境與健康工作的管理辦法，力求使這項製度“落地”👸🏿。國家加大了環境汙染監測預警和問責力度🤹🏿♀️。“兩高”在環保司法領域的協作也有所加強，環境資源公益訴訟進展比較順利🪫。全社會對於環境保護的意識有所增強，參與度提高。我今年在北京過年，老百姓為了保護環境🧃，自覺減少了煙花爆竹的燃放👨💻。
環境治理“單兵突進”問題亟待解決
京華時報🧜♂️：下一步有什麽問題亟待解決?
呂忠梅🧆：目前有兩個問題比較突出👨🏿，第一是環保法建立的政府各級和各部門“協調聯動”體製沒有得到有效建立，實際上存在“單兵突進”現象。不少地方、不少人甚至是領導都認為，實施環保法就是環保部門的事，出現了環境問題將環保部門推到一線處理了事。其實，環保部門處於末端的位置🥷，環境汙染和生態破壞都是前端的決策造成的。只有前端的各相關部門，如規劃、建設、開發利用等過程中都履行保護環境的責任，企業依法承擔環境保護義務，環境問題才不會產生或者少產生。等到問題成堆了再來靠環保部門治理👩🏼✈️，投入高0️⃣📋、時間長、效果差🙋🏿。
第二是環保法建立的各盡其職、各出其力🦸🏻♀️、各擔其責的“多元共治”機製尚未有效運行。比如，將排汙企業的有關信息向社會公開𓀅，讓社會公眾和團體進行監督，遠比環保部門“運動式”檢查的投入少⚪️、效果好👱🏻♂️。再比如，運用信息化手段進行監督🤦🏻♂️，既有政府的監測體系，也鼓勵第三方檢測機構提供數據，可以通過數據比對，迅速發現問題👩🏿🌾。
京華時報：在製度設計上，政府的環保責任該如何分配?
呂忠梅：從環保法的設計上，地方政府環境保護的責任分為三個方面💯：第一是地方人民政府對所轄區域的環境質量負總責，這意味著政府在決策經濟社會發展的幾乎所有問題時🪼，都必須將環境保護納入其中💂♀️💂🏼，進行綜合決策。第二是政府相關職能部門要各有其責👱♀️。環境問題是在生產和生活過程中產生的，承擔與生產和生活有關的管理部門，都要在分管範圍內，承擔環境保護的責任。如發改委批項目、農業部門推廣種植技術🚒、漁業部門發展水產養殖👰🏽♀️、交通部門采用汽車生產工藝技術🧎♂️🗼，等等🔺，都要承擔環境保護責任。第三是環保部門的監管之責，環保法授權環境保護部門實行統一監管，意味著環保部門的重點應放在對於各地方📱、各部門履行環境保護職責的監視和督察。只有這三個方面的主體都能切實履行好環境保護的職責🤵🏻，環境問題的根本解決才有希望和可能。
要問當其責避免有人“背黑鍋”
京華時報：環境問責目前走到哪一步?
呂忠梅：隨著生態文明體製改革的推進，以最嚴格的製度保護環境成為共識，加大環保問責力度也是其中一個重要方面👨🏼🏫。經過幾年的努力💇🙇♀️，環保問責體系越來越完備。行政問責、黨政同責、一崗雙責🖕🏼、終身追責，層層遞進✬👚。2016年👨🏻🦼🔕，中央環境保護督察工作全面啟動，督查力度不斷加大👴🏽，督查組每到一地都進行了嚴格的督查和問責，加大問責力度的效果也在逐步顯現。在目前環境汙染和破壞形勢比較嚴峻的情況下，通過“下猛藥”方式讓官員和企業承擔違法後果👩🏿🍳，很有必要。但下一步，也需對問責製度本身進行完善👨🦼➡️，一方面要進一步明確各主體的職責範圍、行使程序、不履責後果🧔🏻，並以法律方式加以明確，只有職責清晰、程序清楚🧑🏿⚖️，才能保障各負其責，各履其職。另一方面要明確免責情形、申辯程序，建立問責保護機製，保障問當其責。
問責是個“殺手鐧”🌄🧑🏿🔧。但一旦錯問，後果相當嚴重，甚至可能反向激勵。如何讓人不被冤枉🕦🔽，不背黑鍋⛔，是一個不可忽視的問題。
京華時報：環保督察有哪些值得總結的經驗?
呂忠梅：目前，中央環保督察組要求對群眾反映的線索，件件有回音。相關的督查信息及時反饋和向公眾公開📲，讓大家幫助環保部門進行監督👩🏿💼🤳🏼。近幾年📪，約談地方政府負責人👴、行政問責、黨政同責等都有了一些相對成熟的做法，這些都值得很好地梳理和總結。下一步，應考慮如何將督察✥、問責以法律法規形式規範化、常態化🧑🏿🎄，並將環保法建立的地方人民政府環境保護履職情況接受人大監督👨👧👦、與幹部考核結合🤸🏽♀️、生態環境責任審計💠、生態損害終生追責等製度有機結合，形成製度合力。
京華時報：去年某地發生了“用棉紗堵塞空氣采樣器幹擾監測數據”事件，對此類環境數據造假現象，您如何看待?
呂忠梅：我也註意到了這個事件。值得深思的是，環境數據為什麽造假⛓，是誰要讓數據好看? 環境監測機構承擔著監測並提供真實數據的法定義務👩🦲，數據造假是要承擔法律責任的😱。如果是工作人員自己造假，責任由其自己承擔; 如果造假來自背後的指令，就不應該僅僅是工作人民承擔法律責任這麽簡單。如何防止數據造假，是一個法治課題🤲。既要通過完善製度，加大對數據造假的打擊力度;也要通過法治教育⚠️⏮，讓參與監測工作的工作人員知曉法律規定和法律後果，自覺守法👊🏽。
公益訴訟仍有諸多難題需做製度安排
京華時報：您提到👂🏿，檢察機關提起公益訴訟有不錯的進展🧑🏻，民間公益訴訟之路難在何處呢?如何推動?
呂忠梅👯♀️：目前，兩種公益訴訟在實踐中都有一定困難🫒。檢察機關既可以自己提起公益訴訟🏄🏼，也可以支持環保組織提起的公益訴訟。從目前檢察機關提起公益訴訟的案件看🧚🪜，基本上是針對縣級以下行政機關或小企業，這是為什麽?在訴訟程序上，檢察機關都是勝訴的，一旦出現敗訴案件，該抗訴還是上訴，這個問題還沒有得到妥善解決✌🏿。全國人大常委會授權檢察機關提起公益訴訟試點工作今年就要到期了。現在應該開始對已有的經驗或教訓進行系統地梳理和總結。因為是試點，既可以試對，也可以試錯👩🦯。通過試點發現問題👺，及時糾正。
民間公益訴訟的發展也遇到一些困難🧑🏼⚕️。公益訴訟是勇敢者的訴訟🎦、利他的訴訟，也必須是專業者的訴訟。目前🏂，環保團體自身有沒有動力、有沒有資金能力和專業技術人才去提起訴訟，是一個非常大的問題。先進國家在設計公益訴訟製度時，考慮到這一因素，做了一些製度上的激勵，比如允許法官將被告支付資金的一定比例判給公益組織🪞、減免訴訟費用或者讓被告承擔訴訟費用、設立資助環境公益訴訟的基金等。在我國，這些問題都非常值得研究💯，盡快建立激勵機製↗️，鼓勵公益訴訟，鼓勵環保團體提升能力和素質。
京華時報🍖：吉林省檢察院針對伊通河汙染向省政府發出檢察建議，因全國首例而備受關註🧨。
呂忠梅🤷🏼♀️：檢察院針對省政府提出檢察建議👷🏽♀️，是一個進步。僅瞄準縣及其以下，有違環境保護的自然生態系統屬性，只看局部而看不到整體，效果難以彰顯🐈，甚至可能相互抵消🧓。在這個意義上，從省一級監督比縣一級會有效🦸🏽♂️。而從水汙染治理看，水汙染的最重要特性是流域性，加強水汙染治理的流域協調和協同👧🏼，效果會更好。
民間公益組織發展缺乏規劃和引導
京華時報：據您了解，國內環境公益組織發展狀況如何?
呂忠梅：總體上看是“小而弱”。數量方面👴🏻，經民政部核準的有提起公益訴訟資格的團體是700多家，但真正提起訴訟的很少。經過調查發現🃏🫶🏻，公益組織的同質化🙍、低水平重復情況比較嚴重，如有一些人口規模不大、經濟條件不好的地方的公益組織，與大城市、經濟發達地方的公益組織🐭，做著基本相同的事情，都在籌資、做培訓;有的一個小地方多家公益組織在做基本相同的事情; 這種現象值得反思🫲。如何形成公益組織發展的良好環境是政府的責任，如何找準自身定位、錯位發展是公益組織必須慎重考慮的問題。這方面，還有很多工作需要去做。公益組織的發展如何形成生態鏈🏋🏿♀️，激發整體的合力和活力是非常重要的事情。
從建設理念上看🌊，環保組織的差異很大。有的堅持與政府合作共贏🔬，有的選擇對抗☞🏄🏿♂️、鬥爭♝。其實，在環保問題上🧑🧒🧒，政府、團體🦾、個人沒有根本的利益沖突😘，總體目標是一致的。某些具體問題上可以有不同看法和意見⌛️，需要監督和批評，但這種監督和批評應該是有建設性的，不能搞撕裂和內耗。秉持合作、協商理念的批評和監督🤲🏼，才能實現多贏目標👨💼。所以，在環境保護中🆓，需要勇士，更需要智者🦴。
原文鏈接🔢：http://news.jinghua.cn/lianghui/lhbq/20170305/f282828.shtml
